Pendahuluan
Perencanaan wilayah dan kota mulai terasa penting ketika kita menyadari bahwa kehidupan sehari-hari selalu terjadi di dalam ruang. Rumah, sekolah, pasar, kantor, halte, jalan, sungai, taman, sawah, kawasan industri, pelabuhan, dan tempat ibadah tidak berdiri sendiri. Semuanya saling berhubungan. Jarak rumah ke tempat kerja memengaruhi waktu perjalanan. Lokasi permukiman memengaruhi kebutuhan jaringan air bersih dan drainase. Keputusan membuka jalan baru dapat menaikkan nilai lahan, mengubah pola usaha, menarik pembangunan perumahan, sekaligus membawa risiko banjir bila tidak disertai pemahaman lingkungan.
Buku ini disusun untuk membantu pembaca memahami hubungan-hubungan tersebut secara bertahap. Perencanaan wilayah dan kota bukan sekadar menggambar peta, menentukan warna zonasi, atau menyusun dokumen formal. Ia adalah cara berpikir dan bertindak untuk mengarahkan perubahan ruang secara sadar, beralasan, dan bertanggung jawab. John Friedmann menyebut perencanaan sebagai bidang yang menghubungkan pengetahuan dengan tindakan publik: pengetahuan tidak berhenti sebagai penjelasan, tetapi digunakan untuk memandu keputusan kolektif tentang masa depan (Friedmann, 1987). Dalam konteks Indonesia, penataan ruang juga dipahami sebagai sistem yang mencakup perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian pemanfaatan ruang; artinya, rencana tidak cukup dibuat, tetapi harus dijalankan dan dikendalikan (Republik Indonesia, 2007).
Pendahuluan ini memberi orientasi awal: apa yang dipelajari dalam perencanaan wilayah dan kota, mengapa bidang ini penting, bagaimana teori membantu praktik, dan bagaimana membaca buku ini sebagai jalur belajar terpadu.
Mengapa perencanaan wilayah dan kota perlu dipelajari?
Setiap kota dan wilayah berubah. Sebagian perubahan terjadi perlahan, seperti pertambahan penduduk, perubahan harga tanah, perluasan permukiman, atau bergesernya mata pencaharian. Sebagian lain terjadi cepat, seperti pembangunan jalan tol, bencana banjir, relokasi industri, pembukaan kawasan wisata, atau munculnya layanan transportasi berbasis aplikasi. Perencanaan diperlukan karena perubahan tersebut membawa konsekuensi yang tidak selalu merata.
Contohnya sederhana. Jika sebuah kawasan pinggiran kota dibuka menjadi perumahan baru, ada beberapa pertanyaan yang segera muncul. Apakah tersedia air bersih? Ke mana air hujan mengalir? Apakah warga dapat mencapai sekolah, puskesmas, dan pasar tanpa bergantung penuh pada kendaraan pribadi? Apakah lahan pertanian produktif hilang? Apakah harga tanah naik sehingga penduduk lama terdorong menjual tanahnya? Apakah pemerintah daerah mampu membiayai jalan, drainase, dan layanan persampahan untuk kawasan baru itu?
Pertanyaan-pertanyaan tersebut menunjukkan bahwa pembangunan ruang selalu memiliki dimensi fisis, sosial, ekonomi, lingkungan, hukum, dan politik. Perencana wilayah dan kota berusaha membaca dimensi-dimensi itu secara terpadu. Ia tidak hanya bertanya, “Di mana sesuatu dapat dibangun?”, tetapi juga “Untuk siapa?”, “Dengan biaya apa?”, “Dengan dampak apa?”, “Siapa yang memperoleh manfaat?”, “Siapa yang menanggung beban?”, dan “Bagaimana keputusan ini dapat dipertanggungjawabkan?”
Urbanisasi membuat pertanyaan tersebut semakin mendesak. Laporan World Cities Report 2022 menunjukkan bahwa kota tetap menjadi pusat penting bagi pertumbuhan ekonomi, inovasi, dan kehidupan sosial, tetapi juga menghadapi tantangan ketimpangan, krisis perumahan, risiko lingkungan, dan perubahan iklim (UN-Habitat, 2022). Karena itu, belajar perencanaan wilayah dan kota berarti belajar memahami masa depan yang tidak pasti, tetapi tetap harus diputuskan secara publik.
Apa yang dimaksud dengan perencanaan?
Dalam pengertian paling dasar, perencanaan adalah proses memilih tujuan dan cara bertindak sebelum tindakan dilakukan. Perencanaan muncul karena manusia tidak hanya bereaksi terhadap keadaan sekarang, tetapi juga membayangkan masa depan. Namun, dalam perencanaan wilayah dan kota, masa depan itu tidak pernah sepenuhnya pasti. Jumlah penduduk dapat berubah, pasar dapat bergeser, kebijakan nasional dapat berganti, teknologi dapat muncul, dan risiko bencana dapat meningkat. Karena itu, perencanaan bukan ramalan yang mengaku pasti, melainkan proses membuat keputusan yang lebih baik di tengah ketidakpastian.
Misalnya, pemerintah kota ingin membangun sistem transportasi publik. Keputusan itu tidak dapat hanya didasarkan pada jumlah penumpang hari ini. Perencana perlu memperkirakan pertumbuhan penduduk, pola perjalanan, lokasi pekerjaan, kemampuan membayar masyarakat, biaya operasi, kualitas trotoar, integrasi dengan angkutan lain, dan kemungkinan perubahan tata guna lahan di sekitar koridor transportasi. Di sini, perencanaan menjadi proses menyusun argumen: data digunakan, nilai publik dipertimbangkan, alternatif dibandingkan, dan keputusan dibuat dengan alasan yang dapat diperiksa.
Dalam buku ini, perencanaan akan dipahami sebagai kegiatan yang memiliki empat unsur utama.
Pertama, perencanaan memiliki tujuan. Tujuan dapat berupa kota yang lebih layak huni, wilayah yang lebih seimbang, akses pelayanan dasar yang lebih adil, risiko bencana yang lebih rendah, atau penggunaan lahan yang lebih efisien. Tanpa tujuan, peta dan data hanya menjadi kumpulan informasi.
Kedua, perencanaan memakai pengetahuan. Pengetahuan dapat berasal dari statistik penduduk, survei lapangan, citra satelit, wawancara warga, teori ekonomi wilayah, analisis lingkungan, atau pengalaman lokal. Namun, pengetahuan tidak otomatis menghasilkan keputusan. Data kepadatan penduduk, misalnya, baru bermakna ketika ditafsirkan: apakah kepadatan itu menunjukkan efisiensi kota, kekurangan ruang terbuka, tekanan infrastruktur, atau potensi pengembangan transportasi publik?
Ketiga, perencanaan menyusun pilihan tindakan. Pilihan tindakan dapat berupa pembangunan infrastruktur, pengaturan zonasi, perlindungan kawasan lindung, peningkatan kualitas permukiman, pengembangan pusat kegiatan baru, atau pemberian insentif dan disinsentif.
Keempat, perencanaan membutuhkan legitimasi. Legitimasi berarti keputusan dianggap sah, dapat diterima, dan dapat dipertanggungjawabkan. Karena keputusan ruang memengaruhi banyak orang, perencanaan tidak cukup dilakukan oleh ahli teknis saja. Gagasan perencanaan kolaboratif menekankan pentingnya dialog antarpemangku kepentingan dalam masyarakat yang memiliki kepentingan beragam dan sering kali terfragmentasi (Healey, 1997).
Wilayah, kota, dan ruang: tiga istilah dasar
Sebelum masuk ke bab-bab berikutnya, tiga istilah perlu dipahami dari awal: wilayah, kota, dan ruang.
Wilayah adalah bagian dari permukaan bumi yang dipahami sebagai satu kesatuan karena memiliki batas, ciri, fungsi, atau hubungan tertentu. Batas wilayah dapat bersifat administratif, seperti kabupaten, provinsi, atau negara. Namun, wilayah juga dapat bersifat fungsional, yaitu ditentukan oleh hubungan kegiatan. Kawasan metropolitan, daerah aliran sungai, kawasan pesisir, koridor industri, dan wilayah pelayanan rumah sakit adalah contoh wilayah fungsional. Batasnya tidak selalu sama dengan batas pemerintahan.
Contohnya, seseorang tinggal di Kabupaten A, bekerja di Kota B, berbelanja di Kabupaten C, dan menggunakan bandara di Kota D. Secara administratif, kegiatan itu melewati banyak batas. Namun secara fungsional, semuanya dapat membentuk satu wilayah harian yang terhubung oleh perjalanan, pasar kerja, dan jaringan transportasi. Perencanaan wilayah membantu melihat hubungan lintas batas seperti ini.
Kota adalah kawasan dengan konsentrasi penduduk, kegiatan ekonomi, bangunan, infrastruktur, pelayanan, dan interaksi sosial yang relatif tinggi. Kota bukan hanya kumpulan gedung. Kota adalah sistem kehidupan. Di dalamnya terdapat permukiman, pusat perdagangan, kawasan kerja, ruang publik, jaringan jalan, saluran air, pasar tanah, lembaga pemerintahan, komunitas warga, dan konflik kepentingan. Peter Hall dan Mark Tewdwr-Jones menunjukkan bahwa sejarah perencanaan kota modern banyak dibentuk oleh upaya menanggapi masalah kota industri, seperti kepadatan, sanitasi, perumahan buruh, transportasi, dan ketertiban penggunaan lahan (Hall & Tewdwr-Jones, 2014).
Ruang adalah wadah tempat berbagai kegiatan berlangsung dan saling memengaruhi. Dalam hukum penataan ruang Indonesia, ruang mencakup ruang darat, ruang laut, ruang udara, termasuk ruang di dalam bumi sebagai satu kesatuan wilayah tempat manusia dan makhluk lain hidup serta melakukan kegiatan (Republik Indonesia, 2007). Pengertian ini penting karena perencanaan ruang tidak hanya membahas permukaan tanah. Pembangunan pesisir, jalur penerbangan, jaringan pipa bawah tanah, air tanah, kawasan lindung, dan ruang terbuka hijau semuanya terkait dengan cara ruang digunakan dan dikendalikan.
Dengan tiga istilah ini, kita dapat memahami fokus buku: bagaimana manusia mengatur perubahan kota dan wilayah melalui keputusan ruang yang berdampak luas.
Perencanaan sebagai ilmu, praktik, dan tanggung jawab publik
Perencanaan wilayah dan kota berada di antara ilmu dan tindakan. Ia memakai teori, data, dan metode analisis, tetapi tujuannya bukan hanya menjelaskan dunia. Perencanaan bertujuan membantu mengubah keadaan. Karena itu, seorang perencana perlu memiliki kemampuan analitis sekaligus kepekaan etis.
Kemampuan analitis diperlukan untuk menjawab pertanyaan seperti: berapa proyeksi kebutuhan rumah? Di mana lokasi fasilitas kesehatan paling mudah dijangkau? Bagaimana pola perubahan penggunaan lahan? Apakah kapasitas drainase memadai? Bagaimana dampak jalan baru terhadap perkembangan kawasan? Jawaban atas pertanyaan ini memerlukan data, indikator, peta, model, dan penalaran yang jelas.
Kepekaan etis diperlukan karena setiap keputusan ruang menyangkut manusia. Jika sebuah kawasan informal ditata ulang, apakah warga lama memperoleh hunian yang layak atau justru tersingkir? Jika pusat kota direvitalisasi, apakah usaha kecil tetap mendapat tempat? Jika kawasan rawan banjir dibatasi pembangunannya, bagaimana nasib pemilik lahan dan keluarga berpenghasilan rendah yang sudah tinggal di sana? Susan Campbell menggambarkan perencanaan kota berkelanjutan sebagai medan ketegangan antara pertumbuhan ekonomi, perlindungan lingkungan, dan keadilan sosial; ketiganya penting, tetapi sering tidak mudah dipertemukan dalam satu keputusan (Campbell, 1996).
Karena itu, buku ini tidak memperlakukan perencanaan sebagai teknik netral yang bebas nilai. Peta, angka, dan model memang penting, tetapi keputusan tentang ruang selalu berkaitan dengan prioritas dan nilai publik. Mengatakan bahwa suatu kawasan “lebih cocok” untuk industri, permukiman, konservasi, atau perdagangan memerlukan alasan teknis sekaligus alasan sosial.
Mengapa teori diperlukan?
Sebagian pembaca mungkin bertanya: jika perencanaan berhubungan dengan praktik, mengapa perlu mempelajari teori? Jawabannya: teori membantu kita melihat pola di balik kasus yang tampak terpisah.
Teori adalah penjelasan sistematis tentang hubungan antarhal. Teori lokasi, misalnya, membantu menjelaskan mengapa kegiatan tertentu cenderung memilih lokasi yang dekat pasar, dekat bahan baku, dekat tenaga kerja, atau dekat jaringan transportasi. Teori aglomerasi membantu memahami mengapa perusahaan sejenis atau saling terkait sering berkumpul di kota tertentu. Teori proses perencanaan membantu membedakan cara mengambil keputusan: apakah melalui model rasional-komprehensif, pendekatan inkremental, advokasi, komunikatif, kolaboratif, strategis, atau adaptif.
Teori tidak menggantikan pengamatan lapangan. Sebaliknya, teori membuat pengamatan lapangan lebih tajam. Ketika melihat kemacetan, orang awam mungkin hanya berkata, “Jalannya kurang lebar.” Perencana yang memahami hubungan tata guna lahan dan transportasi akan bertanya lebih jauh: apakah lokasi perumahan terlalu jauh dari tempat kerja? Apakah transportasi publik tidak terintegrasi? Apakah kepadatan rendah membuat layanan angkutan massal sulit efisien? Apakah parkir murah mendorong penggunaan kendaraan pribadi? Apakah trotoar buruk membuat perjalanan pendek pun dilakukan dengan sepeda motor?
Teori juga membantu menghindari solusi yang terlalu cepat. Dalam sejarah perencanaan, banyak gagasan besar muncul sebagai jawaban atas masalah zamannya, tetapi kemudian dikritik karena dampaknya tidak selalu sesuai harapan. Sejarah Garden City, modernisme, perencanaan rasional-komprehensif, dan kritik partisipatif menunjukkan bahwa teori perencanaan selalu berkembang melalui pengalaman, keberhasilan, kegagalan, dan perdebatan publik (Hall & Tewdwr-Jones, 2014).
Cara berpikir yang akan dibangun buku ini
Buku ini mengajak pembaca membangun cara berpikir perencana secara bertahap. Cara berpikir itu dapat diringkas sebagai kemampuan menghubungkan lima hal: ruang, manusia, kegiatan, lingkungan, dan kelembagaan.
Pertama, pembaca akan diajak memahami ruang: lokasi, jarak, aksesibilitas, skala, jaringan, kawasan, dan hierarki wilayah. Tanpa pemahaman ruang, perencanaan mudah berubah menjadi daftar program yang tidak terhubung.
Kedua, pembaca akan mempelajari manusia dan masyarakat: kependudukan, migrasi, urbanisasi, segregasi, kemiskinan, informalitas, dan partisipasi. Kota dan wilayah bukan benda mati; ia dihuni oleh kelompok dengan kebutuhan, kemampuan, dan suara yang berbeda.
Ketiga, pembaca akan memahami kegiatan ekonomi dan penggunaan lahan: mengapa aktivitas tertentu terkonsentrasi, bagaimana nilai lahan terbentuk, bagaimana pasar tanah bekerja, dan bagaimana investasi publik mengubah perkembangan wilayah.
Keempat, pembaca akan mempelajari lingkungan dan risiko: daya dukung, jasa ekosistem, ruang terbuka hijau, banjir, gempa, perubahan iklim, serta ketahanan kota. Pembangunan ruang yang mengabaikan batas ekologis dapat menciptakan biaya jangka panjang yang lebih besar daripada manfaat jangka pendeknya.
Kelima, pembaca akan memahami kelembagaan dan politik perencanaan: hukum, regulasi, pembiayaan, koordinasi antarsektor, desentralisasi, konflik kepentingan, dan kapasitas pemerintah. Rencana yang baik secara teknis dapat gagal bila tidak didukung kelembagaan yang mampu melaksanakannya.
Kelima unsur ini akan terus muncul dari bab ke bab. Tujuannya bukan agar pembaca menghafal istilah, melainkan mampu membaca masalah secara terstruktur.
Dari diagnosis ke rekomendasi
Dalam praktik, perencanaan sering dimulai dari keluhan: macet, banjir, permukiman kumuh, harga rumah mahal, ruang terbuka kurang, kawasan industri tidak teratur, desa kehilangan lahan produktif, atau wilayah tertinggal tidak memperoleh akses layanan. Namun, keluhan belum tentu sama dengan masalah perencanaan.
Diagnosis adalah proses memahami penyebab, struktur, dan konsekuensi dari suatu keadaan. Misalnya, banjir perkotaan tidak selalu disebabkan oleh curah hujan saja. Penyebabnya dapat meliputi alih fungsi lahan resapan, penyempitan sungai, drainase tersumbat, penurunan muka tanah, permukiman di dataran banjir, kurangnya ruang terbuka, dan lemahnya pengendalian pembangunan. Jika diagnosis keliru, rekomendasi juga mudah keliru. Menambah saluran drainase mungkin tidak cukup bila pembangunan terus menutup daerah resapan.
Setelah diagnosis, perencana menyusun alternatif. Alternatif adalah beberapa pilihan tindakan yang dapat dibandingkan. Untuk mengurangi banjir, alternatifnya dapat berupa restorasi sungai, kolam retensi, pembatasan pembangunan di kawasan rawan, peningkatan ruang terbuka hijau, perbaikan sistem persampahan, relokasi terbatas, atau kombinasi beberapa strategi. Setiap alternatif memiliki manfaat, biaya, risiko, dan konsekuensi sosial.
Akhirnya, perencana menyusun rekomendasi. Rekomendasi bukan sekadar pendapat, melainkan usulan tindakan yang didukung argumen. Rekomendasi yang baik menjelaskan tujuan, dasar data, pilihan yang dibandingkan, alasan pemilihan strategi, pihak pelaksana, kebutuhan pembiayaan, instrumen pengendalian, indikator keberhasilan, dan cara evaluasi.
Bab terakhir buku ini akan mengintegrasikan seluruh proses tersebut: dari diagnosis wilayah menuju rekomendasi rencana yang dapat dipertanggungjawabkan.
Sikap belajar yang dianjurkan
Bidang perencanaan wilayah dan kota luas. Pembaca akan bertemu konsep sosial, ekonomi, lingkungan, hukum, transportasi, infrastruktur, data spasial, dan teori kebijakan. Jangan membaca semua itu sebagai potongan yang terpisah. Bacalah sebagai perangkat untuk menjawab pertanyaan utama: bagaimana perubahan ruang dapat diarahkan agar kehidupan bersama menjadi lebih layak, adil, efisien, tangguh, dan berkelanjutan?
Saat membaca bab tentang teori lokasi, cobalah hubungkan dengan harga tanah di kota Anda. Saat membaca bab transportasi, amati perjalanan harian Anda sendiri. Saat membaca bab perumahan, tanyakan siapa yang mampu tinggal dekat pusat pekerjaan dan siapa yang harus tinggal jauh. Saat membaca bab lingkungan, lihat hubungan antara pembangunan kawasan baru dan aliran air hujan. Saat membaca bab partisipasi, perhatikan siapa yang biasanya hadir dalam forum publik dan siapa yang suaranya jarang terdengar.
Dengan cara itu, buku ini tidak hanya menjadi bacaan akademik, tetapi juga latihan melihat ruang secara lebih jernih.
Perencanaan wilayah dan kota pada akhirnya adalah praktik harapan yang disiplin. Ia berangkat dari keyakinan bahwa masa depan ruang bersama tidak harus dibiarkan terjadi begitu saja. Namun, harapan itu harus ditopang oleh pengetahuan, etika, data, dialog, dan kemampuan memilih tindakan. Buku ini mengajak Anda menempuh jalur tersebut: dari konsep dasar, teori, metode analisis, instrumen kebijakan, hingga sintesis praktik.
References
Campbell, S. (1996). Green cities, growing cities, just cities? Urban planning and the contradictions of sustainable development. Journal of the American Planning Association, 62(3), 296–312.
Friedmann, J. (1987). Planning in the Public Domain: From Knowledge to Action. Princeton University Press.
Hall, P., & Tewdwr-Jones, M. (2014). Cities of Tomorrow: An Intellectual History of Urban Planning and Design Since 1880 (4th ed.). Wiley-Blackwell.
Healey, P. (1997). Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies. Macmillan.
Republik Indonesia. (2007). Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang.
UN-Habitat. (2022). World Cities Report 2022: Envisaging the Future of Cities. United Nations Human Settlements Programme.