Pendahuluan

Bayangkan sebuah keputusan yang tampak sederhana: pemerintah menaikkan atau menurunkan harga bahan bakar bersubsidi. Dari sudut pandang rumah tangga, keputusan itu memengaruhi ongkos transportasi, harga pangan, dan sisa uang belanja. Dari sudut pandang perusahaan, ia memengaruhi biaya produksi dan distribusi. Dari sudut pandang negara, ia menyangkut anggaran, utang, penerimaan pajak, inflasi, serta kepercayaan publik. Dari sudut pandang lingkungan, ia berkaitan dengan konsumsi energi dan emisi. Satu kebijakan ekonomi ternyata tidak pernah hanya “ekonomi”. Ia juga menyangkut politik: siapa yang membayar, siapa yang menerima manfaat, siapa yang memiliki suara, siapa yang mampu menekan pembuat kebijakan, dan aturan apa yang dianggap sah.

Di sinilah ekonomi politik mulai bekerja.

Ekonomi politik adalah cara mempelajari perekonomian sebagai bagian dari kehidupan sosial dan politik. Ia tidak hanya bertanya, “Kebijakan apa yang paling efisien?” tetapi juga, “Efisien bagi siapa?”, “Siapa yang memiliki kekuasaan untuk menentukan aturan?”, “Mengapa kebijakan tertentu bertahan meskipun tampak merugikan banyak orang?”, dan “Bagaimana institusi membentuk peluang suatu masyarakat untuk tumbuh, adil, dan stabil?” Pertanyaan-pertanyaan seperti ini membuat ekonomi politik berada di persimpangan ilmu ekonomi, ilmu politik, sosiologi, hukum, sejarah, dan studi pembangunan.

Dalam pengertian paling dasar, ekonomi berkaitan dengan cara manusia mengelola kelangkaan. Kelangkaan berarti sumber daya—waktu, tenaga kerja, tanah, modal, teknologi, uang publik—tidak cukup untuk memenuhi semua keinginan sekaligus. Karena ada kelangkaan, masyarakat harus memilih. Pilihan itu dapat terjadi melalui pasar, keluarga, komunitas, perusahaan, birokrasi, atau negara. Misalnya, tanah di dekat kota dapat dipakai untuk perumahan, sawah, kawasan industri, taman publik, atau jalan tol. Tidak semua penggunaan dapat dipenuhi pada saat yang sama. Maka muncul pertanyaan: siapa yang memutuskan, berdasarkan aturan apa, dan dengan konsekuensi apa?

Politik, dalam buku ini, dipahami sebagai proses membuat keputusan kolektif yang mengikat banyak orang. Keputusan kolektif adalah keputusan yang tidak hanya berdampak pada satu individu, melainkan pada kelompok, organisasi, wilayah, atau negara. Contohnya adalah undang-undang pajak, standar upah minimum, perizinan tambang, anggaran pendidikan, tarif impor, dan aturan perlindungan data digital. Keputusan-keputusan itu disebut mengikat karena warga, perusahaan, dan lembaga publik diharapkan mematuhinya, sering kali dengan sanksi hukum bila melanggar.

Jika ekonomi mempelajari pilihan dalam kelangkaan, dan politik mempelajari keputusan kolektif yang mengikat, maka ekonomi politik mempelajari bagaimana pilihan ekonomi dan keputusan politik saling membentuk. Pasar membutuhkan aturan tentang kepemilikan, kontrak, uang, persaingan, perpajakan, dan penyelesaian sengketa. Negara membutuhkan sumber daya ekonomi untuk menjalankan pemerintahan, membiayai birokrasi, membangun infrastruktur, dan mempertahankan legitimasi. Masyarakat—melalui kelas sosial, kelompok profesi, serikat pekerja, organisasi bisnis, komunitas lokal, media, dan gerakan warga—menjadi arena tempat kepentingan diperdebatkan dan diperjuangkan.

Salah satu pelajaran awal yang penting ialah bahwa pasar bukan ruang kosong tanpa aturan. Pasar adalah tatanan hubungan pertukaran yang memungkinkan pembeli dan penjual menukar barang, jasa, tenaga kerja, atau aset. Tetapi pertukaran hanya dapat berlangsung relatif stabil bila ada aturan: siapa boleh memiliki apa, bagaimana kontrak diakui, bagaimana penipuan dihukum, bagaimana mata uang dipercaya, dan bagaimana konflik diselesaikan. Karl Polanyi menekankan bahwa aktivitas ekonomi selalu tertanam dalam hubungan sosial dan politik, bukan berdiri sepenuhnya terpisah dari masyarakat (Polanyi, 1944). Douglass C. North kemudian merumuskan institusi sebagai “aturan main” yang membentuk insentif dalam interaksi manusia, baik aturan formal seperti konstitusi dan hukum maupun aturan informal seperti norma dan kebiasaan (North, 1990).

Contoh sederhana dapat dilihat pada perdagangan daring. Ketika seseorang membeli barang melalui platform digital, transaksi itu tampak seperti hubungan langsung antara pembeli dan penjual. Namun di baliknya ada banyak institusi: aturan perlindungan konsumen, sistem pembayaran, standar keamanan data, mekanisme pengembalian barang, regulasi pajak, dan kepercayaan terhadap penyedia jasa logistik. Jika aturan-aturan itu lemah, pasar tetap mungkin ada, tetapi risikonya meningkat. Pembeli takut ditipu, penjual takut tidak dibayar, dan platform harus mengeluarkan biaya lebih besar untuk membangun kepercayaan. Dengan demikian, “pasar” bukan sekadar tempat bertemunya permintaan dan penawaran; pasar adalah hasil dari tatanan hukum, teknologi, norma, dan kekuasaan.

Istilah kekuasaan akan sering muncul dalam buku ini. Secara sederhana, kekuasaan adalah kemampuan untuk memengaruhi tindakan orang lain, hasil keputusan, atau aturan permainan. Kekuasaan dapat terlihat langsung, misalnya ketika pemerintah menetapkan pajak atau melarang ekspor komoditas tertentu. Namun kekuasaan juga dapat bekerja lebih halus, misalnya ketika kelompok bisnis besar memiliki akses lebih mudah kepada pembuat kebijakan dibandingkan pekerja informal, atau ketika pilihan kebijakan yang dianggap “masuk akal” sejak awal dibatasi oleh tekanan pasar keuangan internasional. Dalam ekonomi politik, kita tidak hanya memperhatikan harga dan jumlah barang, tetapi juga memperhatikan siapa yang mampu membentuk pilihan yang tersedia.

Karena itu, ekonomi politik selalu berkaitan dengan distribusi. Distribusi berarti pembagian manfaat dan beban dalam perekonomian: siapa memperoleh pendapatan, kekayaan, pekerjaan, subsidi, perlindungan sosial, akses pendidikan, atau risiko lingkungan. Dua kebijakan dapat sama-sama meningkatkan produksi nasional, tetapi menghasilkan distribusi yang berbeda. Misalnya, pembangunan jalan tol dapat memperlancar logistik dan menurunkan biaya transportasi. Namun manfaatnya mungkin lebih besar bagi perusahaan tertentu, pemilik lahan tertentu, atau wilayah tertentu, sementara sebagian warga menanggung biaya penggusuran, perubahan mata pencaharian, atau kenaikan harga tanah. Analisis ekonomi politik meminta kita melihat kedua sisi itu sekaligus: peningkatan output dan pembagian konsekuensinya.

Ekonomi politik juga memperhatikan insentif. Insentif adalah dorongan yang membuat aktor cenderung memilih tindakan tertentu. Insentif tidak selalu berupa uang. Ia dapat berupa keuntungan politik, reputasi, dukungan pemilih, keselamatan kerja, akses jabatan, status sosial, atau perlindungan hukum. Seorang politisi mungkin mendukung subsidi karena ingin membantu kelompok miskin, tetapi juga karena subsidi populer menjelang pemilu. Seorang birokrat mungkin menerapkan aturan dengan ketat karena ingin menjaga integritas lembaga, tetapi bisa juga melonggarkannya karena tekanan atasan atau imbalan ilegal. Seorang pengusaha mungkin berinovasi untuk bersaing, tetapi bisa juga memilih melobi regulasi agar pesaing baru sulit masuk. Mancur Olson menunjukkan bahwa kelompok kecil yang terorganisasi sering kali lebih mampu memperjuangkan kepentingannya daripada kelompok besar yang kepentingannya tersebar, karena masalah tindakan kolektif membuat kelompok besar lebih sulit berkoordinasi (Olson, 1965).

Istilah tindakan kolektif berarti tindakan bersama yang diperlukan untuk mencapai tujuan yang tidak mudah dicapai secara individual. Contohnya, pekerja dalam satu sektor mungkin sama-sama menginginkan kondisi kerja yang lebih aman. Namun jika setiap pekerja takut berbicara sendiri karena khawatir dipecat, maka tujuan bersama itu sulit tercapai. Serikat pekerja dapat menjadi alat tindakan kolektif karena membantu mengorganisasi suara pekerja. Contoh lain adalah pengusaha kecil yang menginginkan akses kredit lebih baik, petani yang menginginkan irigasi, atau warga kota yang menginginkan udara bersih. Dalam setiap kasus, masalahnya bukan hanya apakah tujuan itu baik, tetapi apakah kelompok yang berkepentingan mampu mengorganisasi diri, memengaruhi keputusan, dan mempertahankan hasilnya.

Buku ini juga akan memperkenalkan perbedaan antara efisiensi dan keadilan. Efisiensi, dalam analisis ekonomi, berkaitan dengan penggunaan sumber daya agar menghasilkan manfaat sebesar mungkin dengan pemborosan sekecil mungkin. Keadilan berkaitan dengan apakah hasil dan proses dianggap pantas, setara, atau dapat dibenarkan secara moral dan politik. Keduanya tidak selalu bertentangan, tetapi sering kali menimbulkan dilema. Pajak progresif, misalnya, dapat dipandang meningkatkan keadilan karena orang berpendapatan lebih tinggi membayar proporsi pajak lebih besar. Namun rancangan pajak yang buruk dapat mengurangi insentif investasi atau mendorong penghindaran pajak. Sebaliknya, deregulasi dapat meningkatkan efisiensi di beberapa sektor, tetapi jika melemahkan perlindungan pekerja atau lingkungan, ia dapat memunculkan biaya sosial yang besar. Salah satu tugas ekonomi politik adalah memahami dilema seperti ini tanpa menyederhanakannya menjadi slogan.

Negara memiliki peran penting dalam dilema tersebut. Dalam teori keuangan publik, pemerintah sering dibahas melalui fungsi alokasi, distribusi, dan stabilisasi: membantu mengalokasikan sumber daya ketika pasar tidak bekerja baik, memengaruhi distribusi pendapatan dan kesejahteraan, serta menjaga stabilitas ekonomi makro seperti inflasi dan pengangguran (Musgrave, 1959). Namun ekonomi politik menambahkan pertanyaan lanjutan: mengapa negara memilih kebijakan tertentu dan bukan kebijakan lain? Mengapa ada negara yang mampu memungut pajak dengan efektif, membangun infrastruktur, dan menyediakan layanan publik, sementara negara lain kesulitan melakukan hal yang sama? Mengapa reformasi yang secara teknis tampak baik dapat gagal karena konflik kepentingan, korupsi, lemahnya kapasitas birokrasi, atau penolakan publik?

Perhatikan contoh pajak. Dari sisi ekonomi publik, pajak diperlukan untuk membiayai barang dan layanan yang tidak mudah disediakan sepenuhnya oleh pasar, seperti pertahanan, pengadilan, jalan umum, atau pendidikan dasar. Namun dari sisi ekonomi politik, pajak selalu menyangkut kekuasaan dan legitimasi. Warga lebih bersedia membayar pajak jika mereka percaya uang publik dikelola dengan baik dan manfaatnya kembali kepada masyarakat. Perusahaan mungkin mendukung penyederhanaan pajak, tetapi menolak penghapusan fasilitas yang selama ini menguntungkan mereka. Pemerintah mungkin ingin meningkatkan penerimaan, tetapi khawatir kehilangan dukungan politik. Maka kebijakan pajak bukan sekadar soal menghitung tarif optimal; ia juga soal kepercayaan, kapasitas administrasi, koalisi politik, dan negosiasi sosial.

Ekonomi politik domestik tidak dapat dipisahkan dari ekonomi global. Perdagangan internasional, arus modal, utang luar negeri, investasi asing, rantai pasok global, dan lembaga internasional membatasi sekaligus membuka pilihan kebijakan nasional. Sebuah negara dapat ingin melindungi industri dalam negeri, tetapi menghadapi aturan perjanjian dagang, tekanan investor, kebutuhan teknologi, dan risiko pembalasan dagang. Dani Rodrik menekankan bahwa integrasi ekonomi global yang dalam sering menciptakan ketegangan dengan kedaulatan nasional dan pilihan demokratis di tingkat domestik (Rodrik, 2011). Artinya, kebijakan ekonomi tidak hanya diperdebatkan di parlemen nasional atau kantor kementerian; ia juga dibentuk oleh pasar global, perusahaan multinasional, perjanjian internasional, dan perubahan geopolitik.

Contoh yang dekat adalah industri berbasis sumber daya alam. Ketika suatu negara memiliki nikel, batu bara, minyak sawit, gas, atau mineral lain, pertanyaannya bukan hanya berapa besar cadangan yang tersedia. Pertanyaan ekonomi politiknya lebih luas: siapa yang memiliki izin, bagaimana royalti dipungut, apakah pengolahan dilakukan di dalam negeri, siapa yang menanggung dampak lingkungan, bagaimana masyarakat lokal dilibatkan, dan apakah penerimaan negara digunakan untuk investasi jangka panjang atau habis untuk belanja jangka pendek. Kekayaan sumber daya dapat menjadi peluang pembangunan, tetapi juga dapat memicu konflik distribusi, korupsi, kerusakan lingkungan, dan ketergantungan pada komoditas bila institusi pengelolaannya lemah.

Buku ini disusun untuk membantu Anda membangun cara berpikir tersebut secara bertahap. Bab 1 memperkenalkan apa itu ekonomi politik dan bagaimana ia berbeda, sekaligus berhubungan, dengan ilmu ekonomi, ilmu politik, sosiologi, dan hukum. Bab 2 membahas negara, pasar, dan masyarakat sebagai tiga pilar utama. Bab 3 memberi bekal konsep ekonomi dasar yang diperlukan agar analisis politik tidak kehilangan ketelitian ekonomi. Setelah itu, buku bergerak ke pembahasan kekuasaan, institusi, teori klasik, negara kesejahteraan, pilihan publik, institusionalisme, pembangunan, perdagangan internasional, keuangan global, korporasi, tenaga kerja, kebijakan publik, lingkungan, metode analisis, dan akhirnya penerapan pada Indonesia serta masalah kontemporer.

Cara terbaik membaca buku ini adalah dengan selalu membawa tiga pertanyaan. Pertama, apa mekanisme ekonominya? Misalnya: apakah kebijakan ini mengubah harga, biaya, risiko, akses modal, produktivitas, atau insentif? Kedua, siapa aktor dan kepentingannya? Aktor dapat berupa pemilih, partai politik, birokrat, perusahaan, serikat pekerja, petani, konsumen, organisasi masyarakat sipil, lembaga internasional, atau pemerintah daerah. Ketiga, institusi apa yang membentuk pilihan mereka? Di sini kita memperhatikan hukum, norma, kapasitas negara, sistem pemilu, struktur pasar, hak kepemilikan, kontrak, birokrasi, dan aturan internasional.

Misalnya, ketika membaca isu upah minimum, jangan berhenti pada pertanyaan apakah upah naik atau turun. Tanyakan pula: pekerja mana yang tercakup oleh aturan itu? Bagaimana posisi tawar pekerja informal? Apakah perusahaan dapat menaikkan produktivitas atau justru mengurangi perekrutan? Bagaimana pemerintah daerah menetapkan angka upah? Siapa yang duduk dalam forum perundingan? Apakah data biaya hidup dapat dipercaya? Apakah penegakan hukum ketenagakerjaan kuat? Dengan pertanyaan seperti ini, analisis menjadi lebih lengkap: tidak hanya melihat angka upah, tetapi juga struktur kekuasaan dan institusi yang membuat angka itu bermakna.

Contoh lain adalah inflasi pangan. Secara ekonomi, inflasi pangan dapat dipengaruhi oleh produksi, cuaca, distribusi, nilai tukar, biaya energi, dan ekspektasi pelaku pasar. Secara politik, ia dapat memengaruhi popularitas pemerintah, memicu protes, mendorong operasi pasar, atau menjadi alasan pembatasan ekspor dan impor. Secara sosial, dampaknya berbeda bagi petani neto penjual pangan, buruh kota, pedagang kecil, dan rumah tangga miskin. Analisis ekonomi politik menghubungkan lapisan-lapisan itu tanpa menganggap salah satunya sebagai satu-satunya penyebab.

Pada tingkat sarjana, Anda tidak diharapkan langsung menguasai semua teori. Yang lebih penting adalah membangun kebiasaan berpikir yang hati-hati. Hindari penjelasan tunggal untuk masalah yang kompleks. Jangan cepat menyimpulkan bahwa suatu kebijakan gagal hanya karena perancangnya tidak tahu teori ekonomi; mungkin ada koalisi kepentingan yang membuat kebijakan itu bertahan. Jangan pula menganggap semua keputusan politik hanyalah korupsi atau manipulasi; kadang pembuat kebijakan menghadapi informasi terbatas, tujuan yang saling bertentangan, dan risiko yang tidak mudah diprediksi. Ekonomi politik yang baik bersikap kritis, tetapi tidak sinis; empiris, tetapi tidak buta terhadap nilai; analitis, tetapi tetap peka terhadap pengalaman manusia.

Pada akhirnya, mempelajari ekonomi politik berarti belajar melihat perekonomian sebagai tatanan yang dibuat manusia dan karena itu dapat diperdebatkan, dipertahankan, diubah, atau diperbaiki. Harga, upah, pajak, subsidi, perdagangan, investasi, dan anggaran negara bukan hanya angka dalam tabel. Di baliknya ada institusi, konflik, kompromi, sejarah, dan gagasan tentang masyarakat seperti apa yang ingin dibangun. Buku ini mengajak Anda membaca semua itu dengan lebih jernih.

References

Musgrave, Richard A. (1959). The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. McGraw-Hill.

North, Douglass C. (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press.

Olson, Mancur. (1965). The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Harvard University Press.

Polanyi, Karl. (1944). The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time. Farrar & Rinehart.

Rodrik, Dani. (2011). The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy. W. W. Norton & Company.